contribución a la plataforma programática del Movimiento Progresista,
presentando ahora la Propuesta 2012 de Política petrolera sustentable
para el bienestar.
Golfo de México, secreto guardado por los técnicos petroleros, temerosos
en aquel momento de los excesos de la demagogia, que se hizo público en
la segunda mitad de los años 70, iniciándose casi inmediatamente después
su aprovechamiento, trajo un viraje radical en la industria: al tiempo
que se atendían los mercados nacionales y se impulsaba la transformación
industrial del recurso en refinados y petroquímicos, se reinició también
la exportación de petróleo crudo en grandes volúmenes.
El arribo al poder, poco tiempo después, de los gobiernos neoliberales,
marcó un nuevo viraje para la industria: se puso en práctica una férrea y
destructiva política de dependencia, al centrarse la prioridad en la
exportación de crudo, destinándose los ingresos producidos a nutrir los
fondos fiscales del Estado, ya ni siquiera a la expansión e integración de
la propia industria del petróleo, y consciente y deliberadamente se
procedió al desmantelamiento de la industria, abandonando los proyectos
para incrementar las capacidades de refinación y para alargar las cadenas
de producción de petroquímicos, cediendo los mercados internos a intereses
extranjeros y cancelando para el país importantes oportunidades de
desarrollo. Esas orientaciones en la industria petrolera han prevalecido
ya por tres décadas.
El primer resultado de ello ha sido el agotamiento del modelo extractivo
de bajos costos, que al acelerar la extracción, con un irracional objetivo
fiscal, y dejar de invertir en exploración y, consecuentemente, en la
reposición de reservas, tiene al país ahora con reservas probadas de crudo
de 10.161 millones de barriles, con vida, de seguirse con la explotación
actual de 2.934 millones de barriles diarios (2.550 de petróleo crudo, más
384 mil barriles de líquidos de gas), de sólo nueve años y medio. Al
respecto, debe decirse que una década atrás, la vida media de las
reservas, con una extracción sensiblemente mayor de la actual (en 2004 se
llegaron a extraer 3.4 millones de barriles diarios), superaba los diez
años. De procederse con responsabilidad de presente y de futuro, las
reservas probadas debieran mantenerse con una vida mínima de quince años.
Por otro lado, el sistema de refinación se ha expandido sólo a partir de
la reconfiguración de las refinerías existentes, lo que resulta
insuficiente para abastecer las necesidades del mercado nacional,
entregándose en esas condiciones ese mercado a productores extranjeros,
que ya abastecen el 50% de las necesidades nacionales, lo que representa
una sangría de más de 29 000 millones de dólares anuales, equivalentes al
59% del valor de las exportaciones de crudo.
La petroquímica acumula ya más de veinte años de estancamiento,
deterioro, baja utilización de su capacidad instalada, ruptura de las
cadenas productivas y crecimiento de las importaciones, cuya factura
supera los quince mil millones de dólares anuales, al haber dejado el
Estado de invertir en la expansión de esta rama de la actividad petrolera
y al modificar, en los años 90, la legislación regulatoria en la materia,
aduciendo que fluiría así la inversión privada, lo que en ningún momento,
desde entonces, ha sucedido.
En 1992 se modificó la estructura corporativo-administrativa de Petróleos
Mexicanos, fracturándola, con el claro propósito de inducir y facilitar
la privatización por segmentos de la industria. Esta división estableció
una separación rígida y una relación comercial entre filiales producto de
la fractura que las hace conducirse como si se tratara de negocios
separados y en competencia, que dificulta la operación y que desde su
adopción, ha traído consigo una multiplicación de redes burocráticas y un
grave desatino económico en la promoción de la rentabilidad global de la
industria petrolera, tanto al interior de Pemex como en su relación con
proveedores y clientes, ya que en esas condiciones, Pemex se ve obligado
a entregar materias primas a precios altos, dejando con ello fuera de
competencia a productores mexicanos que había venido abasteciendo, así
como a sus propias filiales, salvo a Pemex Exploración y Producción, que
se ubica en el origen de las cadenas productivas. Por ese camino, además,
se ha impedido que Pemex y la Comisión Federal de Electricidad se
coordinen, consoliden y modernicen dentro del marco constitucional que
los define como organismos que deben desempeñarse en actividades
industrialmente integradas, creando una inconsistencia entre obligación
legal y operación que hace surgir numerosos obstáculos en el
funcionamiento del sector energético.
Así, una nueva política petrolera sustentable para el bienestar debiera
apegarse a los lineamientos siguientes:
Objetivos generales de la política petrolera nacional:
1. Mejorar el bienestar de la población impulsando el consumo energético y
reduciendo el gasto que realizan las familias y las entidades productivas.
2. Fortalecer la seguridad energética del país.
3. Impulsar la transición energética a fuentes renovables.
4. Hacer de la energía una de las palancas fundamentales de la nueva
política industrial.
5. Transformar a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de
Electricidad en entidades públicas autónomas.
6. Sanear financieramente a Petróleos Mexicanos.
7. Vincular los ingresos excedentes del petróleo a proyectos de largo
plazo en materia de educación, investigación científica e infraestructura
económica.
Fortalecer la seguridad energética del país.
Hidrocarburos.
1. Administrar responsablemente las reservas de hidrocarburos. El modelo
de extracción de hidrocarburos a bajo costo se agotó. En el futuro
previsible no se logrará ya extraer ni exportar en las cantidades de la
década pasada. Las reservas se han disminuido y sólo alcanzan para un
periodo de nueve años y medio, por lo que es necesario llevar a cabo una
gestión de las reservas que permita cubrir la demanda nacional y exportar
sólo cuando la relación reservas/producción sea mayor a 10 años, o cuando
la restitución de reservas sea superior al 100% de lo extraído.
2. Fortalecer el control y la regulación sobre el aprovechamiento de
hidrocarburos.- Debe entenderse que Petróleos Mexicanos es el operador en
el aprovechamiento, pero no el propietario de los hidrocarburos, por lo
que no debe ser el propio organismo el que fije las reglas de su
operación. Una regulación más efectiva requerirá transformar la Comisión
Nacional de Hidrocarburos en un organismo independiente de la Secretaría
de Energía, con recursos suficientes para llevar el registro de las
reservas, auditar su magnitud y supervisar las actividades de exploración
y extracción, las tecnologías y los procedimientos utilizados para
asegurar la sustentabilidad de los yacimientos y evitar los
aprovechamientos negativos como la quema y el venteo extraordinarios de
gas natural en la atmosfera.
3. Impulsar la exploración y el desarrollo en regiones que pudieran
albergar yacimientos transfronterizos. Un primer objetivo en este sentido,
será consolidar el dominio sobre la tecnología y la administración de
proyectos en aguas profundas, que permitan proteger los recursos bajo
soberanía nacional.
En relación al Acuerdo suscrito a principios del año entre los gobiernos
de Estados Unidos y México relativo a los yacimientos transfronterizos en
el Golfo de México, aprobado con premura por mayorías entreguistas del
Congreso, el gobierno mexicano debe plantear su revisión para garantizar
la protección del interés nacional, para lograr que toda explotación de
transfronterizos, hágase o esté haciéndose desde cualquiera de los lados
del límite internacional, quede obligadamente sujeta a las estipulaciones
del Acuerdo, y que se garantice que trabajos de cualquiera de las partes
en transfronterizos, no afectarán ni en calidad ni en sus volúmenes de
aprovechamiento las reservas que la otra parte haya decidido mantener para
explotarse en el futuro.
4. Transporte, distribución y almacenamiento de gas natural. Estas
actividades fueron abiertas a la inversión privada desde hace más de
veinte años, encontrándose desde entonces estancadas, lo que se ha
constituido en una limitante para la industrialización del país. Al cambio
de política, deberá concertarse con las empresas concesionarias a fin de
que se acelere la ampliación de la red de gasoductos y de los sistemas de
distribución, con la finalidad de aprovechar las oportunidades de negocios
que ofrece el descubrimiento de nuevas fuentes de gas, llamado no
convencional, en Estados Unidos y en México, que ha cambiado el panorama
energético continental, ya que por su abundancia, ha bajado de precio de 6
hasta menos de 3 dólares el millón de BTUs. En caso de que las empresas no
realicen las inversiones que exija el desarrollo del país, el Estado
deberá hacerse cargo de ellas.
5. Modernizar y ampliar la capacidad de refinación nacional. Las altas
importaciones de gasolinas imponen la necesidad urgente de atenuar sus
efectos sobre la seguridad energética del país ampliando la capacidad
refinación, en un programa sostenido de mediano y largo plazo, hasta en
600 mil barriles por día.
6. Reconstruir la capacidad de producción de petroquímicos. El ciclo de
industria petroquímica mundial vive en la actualidad una nueva fase de
ascenso que se combina con las expectativas de un incremento considerable
de la oferta de gas natural a bajos precios, por lo que su rentabilidad
favorece el impulso de un programa de reactivación a partir de proyectos
propios de Pemex, mixtos y privados, buscando integrar cadenas (como la
del etileno) que tendrían ventajas para colocar sus productos en los
mercados propios y del exterior.
7. Racionalizar el consumo de gas LP. México es uno de los principales
consumidores mundiales de este combustible: entre el 70 y 80 % de los
hogares, sobre todo aquellos de menores ingresos, lo usan para cocinar,
calentar agua y calefacción. La oferta nacional se complementa con
importaciones crecientes, y como derivado del petróleo sus precios se han
incrementado rápidamente: en menos de una década han subido más de 500%, a
pesar de que Pemex (PPQ) aporta un subsidio que supera los 40 mil millones
de pesos. Tendencialmente, el gas LP tendría que ser substituido por gas
natural y electricidad, sin embargo, la mala experiencia de los
consumidores con las distribuidoras de gas natural ha casi frenado esa
substitución. Las elevadas erogaciones públicas en subsidios y los costos
de las importaciones hacen viable un programa de estímulos para el
equipamiento habitacional de calentadores solares de agua y equipos de
cocina de mayor eficiencia eléctrica, lo que permitiría reducir el consumo
y el gasto en este combustible.
1. Cogenerar electricidad en PEMEX. El costo de generación que se puede
obtener con plantas de ciclo combinado, alimentadas con gas natural, con
grandes demandas de vapor, como las que existen en refinerías y plantas
petroquímicas de Pemex, es 20 % menor al de la planta más eficiente de
ciclo combinado, alimentada con el mismo gas natural que en la
cogeneración; esta condición debiera ser prioritaria para la construcción
de nueva capacidad de generación de la CFE, al menos hasta saturar las
necesidades de vapor de Pemex. Existe, en este caso, un potencial cercano
a los 10 mil MW que prácticamente no se utiliza y que permitiría aumentar
la oferta y disminuir las tarifas.
2. Promover la cogeneración industrial con compra de energía y capacidad
por la CFE. En el país existen 60 ingenios y empresas que pueden
incorporarse a un programa de cogeneración eléctrica con 10 o 15 MW,
durante las 4 000 horas de la zafra, contando además con combustible
excedente para varios cientos de horas más. Por otra parte, existen
decenas de industrias, químicas y papeleras, principalmente, que tienen
demandas de vapor que pueden ser aprovechadas para el desarrollo de
proyectos de cogeneración. Estos proyectos permitirían aumentar la
eficiencia nacional en el uso de combustibles y reforzar la red de
distribución de la CFE, pues tienen el potencial de producir energía
eléctrica de menor costo que las tarifas industriales de la CFE y pueden,
además, generar beneficios económicos para la industria a la cual sirvan
con producción de vapor. La CFE puede y debe viabilizar este tipo de
cogeneración.
3. Convertir termoeléctricas de combustóleo a carbón. El combustóleo, que
por tantos años se ha usado como fuente primaria de energía para la
generación de electricidad, ha visto aumentar su precio internacional a
más de 100 dólares por barril, situación que lo convierte en una pesada
carga para el servicio público de electricidad, por lo que sería
conveniente dar de baja unidades alimentadas con combustóleo, que tienen
capacidad de cerca de 5 000 MW. Estas unidades pueden ser convertidas a
tecnologías de carbón limpio, de preferencia de origen nacional, como ya
esta ocurriendo en Altamira. El costo variable de generación de cualquier
termoeléctrica de carbón, con eficiencia de más de 36%, es inferior a 35
dólares por MWh, con lo que aseguraría fácilmente su despacho durante
todas las horas en que esa energía se encontrara disponible. De este modo
se utilizarían infraestructuras de generación ya amortizadas, reduciendo
costos de inversión y de electricidad producida.
4. Dar nuevo impulso a la geotermia nacional. México es uno de los países
con mayores recursos de vapor natural en el mundo, sin embargo su
aprovechamiento es aún restringido. Es muy importante diversificar el
parque de generación de la CFE, aumentando alrededor de 400 MW a la
capacidad geotérmica del país.
La energía: instrumento de la nueva política industrial.
1. Precios de insumos y tarifas competitivas. Actualmente los precios de
los insumos y combustibles que produce Pemex son definidos por la
Secretaría de Hacienda con criterios básicamente recaudatorios. Estos
precios debieran fijarse en función de los costos de producción, tal como
lo hacen empresas productivas de los sectores industriales, con la visión,
además, de estimular la inversión en la expansión de la industria en
general.
2. Contenido nacional mayoritario. En la mayor parte de los países
petroleros existe un próspero sector de proveedores de bienes y servicios
que se benefician del elevado flujo de inversiones y capital que acompañan
a esta actividad; estas empresas, en nuestro caso, como efecto de una
nueva política petrolera, deben llegar a ser importantes promotoras de la
innovación tecnológica, la investigación científica y la formación de
recursos humanos de alto nivel.
Con un enfoque de crecimiento industrial, resulta estratégico fomentar y
fortalecer a las empresas mexicanas de ingeniería, productoras de bienes
de capital, de tecnología y a las proveedoras de servicios, al Instituto
Mexicano del Petróleo en sus capacidades de investigación y desarrollo
tecnológico, a las instituciones académicas formadoras de recursos
humanos, etc., asociándose, cuando así convenga, con instituciones y
empresas con finalidades similares nacionales y del exterior. Para
impulsar estas medidas, sería necesario echar mano de un conjunto de
mecanismos de financiamiento, asesoría y programas dirigidos a facilitar
la contratación e incorporación de contenidos nacionales mayoritarios en
todos los proyectos de los operadores estatales de la energía.
1. Fortalecer la planeación energética nacional. La reforma energética
del 2008 estableció la obligación para la Secretaría de Energía de
desarrollar y presentar la Estrategia nacional de energía, con un umbral
de 15 años. Entre las fallas de lo presentado hasta ahora está que la
Estrategia, con sus distintas previsiones, no se vincula ni al Programa de
obras de inversión del sector eléctrico ni al Plan de negocios de Pemex,
lo que sumado a otras deficiencias ha hecho que se rechace por el Senado
en sus últimas dos presentaciones.
Una industria energética moderna exige desarrollarse con base en una
planeación integral y requiere del apoyo de la sociedad, sustentado en una
amplia información que permita conocer y comprender cómo se da la
operación de esta industria, sus problemas y retos técnicos y financieros.
Parte de la nueva política deberá ser la puesta en marcha de un proceso de
planeación de largo plazo, que integre el aprovechamiento de los recursos
naturales, la oferta energética en todas sus formas y las acciones para
racionalizar su consumo y aprovechamiento. Ese sistema de planeación
deberá abrirse a la participación no sólo de entes gubernamentales y
legislativos, sino también de las empresas que contribuyen en el esfuerzo
productivo y en el consumo de los bienes liberados por los organismos
públicos de energía, y desarrollar el Consejo nacional de energía como un
verdadero foro de concertación y definición de metas y políticas
industriales de largo aliento para el sector.
Transformar a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de Electricidad
en organismos públicos autónomos.
1. Reformar los artículos 25 y 28 de la Constitución para establecer un
régimen de autonomía para Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de
Electricidad. En 2008 se reformó la Ley de Petróleos Mexicanos,
modificándose principalmente su órgano de dirección, diversas
disposiciones relativas a la contratación de obra y algunos procedimientos
para su manejo presupuestal, que no han sido suficientes para darle una
efectiva autonomía de gestión, uno de los principales objetivos
perseguidos con las reformas de aquel año. Pemex sigue atado a los
requerimientos de la Secretaría de Hacienda para mantener en equilibrio
las finanzas públicas, dejando en un segundo término sus funciones
industriales.
El desarrollo del país y la generación de empleos bien remunerados
requieren que Petróleos Mexicanos abra paso a todas sus potencialidades,
que deje de ser tratado como una dependencia burocrática subordinada a las
visiones cortoplacistas y antinacionales de Hacienda. Petróleos Mexicanos
debe operar como lo que en esencia es: una entidad pública responsable de
una actividad industrial estratégica, con autonomía plena para la
concepción y puesta en obra de los proyectos que pueda llevar a cabo, como
operador único de la industria petrolera en las áreas de exclusividad del
Estado.
2. Reformar la Ley de Petróleos Mexicanos para establecer con claridad el
mandato del Estado. La práctica de una nueva política debe considerar
asignar al Poder Legislativo la función de fijar los lineamientos para la
operación de Pemex como entidad productiva, como, para ejemplificar, la
obtención del menor costo posible en los productos y servicios que se
vendan y se presten, los marcos de su organización interna y de sus
órganos de gobierno, las responsabilidades en la planeación de sus
actividades, sus obligaciones con el medio ambiente y con las comunidades
que alberguen sus actividades, los esquemas de administración de sus
ingresos, el pago de contribuciones, su coordinación con el sector público
y su relación con terceros.
Facultad particular del Senado debiera ser la fijación de las plataformas
de extracción y exportación de hidrocarburos.
3. Órgano de gobierno profesional y con capacidad para nombrar al Director
General. Uno de los graves problemas en la conducción de Pemex y la CFE es
la gran movilidad y, en muchos casos, la falta de experiencia de altos
funcionarios designados por compromisos políticos en los consejos de
administración y en la dirección de los organismos. Los consejos de
administración debieran integrarse mayoritariamente con profesionales de
la industria y dárseles la capacidad de nombrar al Director General,
contratar servicios de auditoría, aprobar el plan de negocios e integrar
el presupuesto del organismo, sujeto a la aprobación de la Cámara de
Diputados y desvinculado de manera definitiva de los presupuestos que
pasan por la Secretaría de Hacienda.
4. La CFE y Pemex deberán ser entidades autofinanciables. Ambos organismos
deben operar eficientemente y hacerse cargo de todas sus responsabilidades
y del manejo de los ingresos que obtengan por la venta de los bienes y
servicios que produzcan y presten; su rentabilidad, elemento esencial de
la nueva política, deberá ser suficiente para invertir en la restitución
de las reservas, la remediación de su huella ambiental, el adecuado y
oportuno mantenimiento y modernización de sus activos fijos, la expansión
de sus actividades dentro y fuera del país, así como el pago de dividendos
a la hacienda pública federal.
5. Petróleos Mexicanos deberá pagar derechos fiscales por la explotación
de los recursos naturales que corresponden a la nación, estableciendo para
cada campo un registro a partir del cual, en función de sus
características, puedan fijarse las bases para el pago de derechos
fiscales, de tal manera que la carga impositiva no inhiba ni obligue el
abandono prematuro de la explotación.
6. Flexibilidad necesaria para adecuar su estructura corporativa. El
régimen autónomo de los organismos de energía deberá darles la
flexibilidad necesaria para adecuar su estructura
corporativo-administrativa a las necesidades que sus órganos de gobierno
consideren conveniente. Estarán, desde luego, sujetos a la vigilancia e
intervención del Órgano superior de fiscalización de la Federación, que
deberá evaluar técnicamente sus resultados y desempeño, de acuerdo a las
obligaciones y mandato de sus respectivas leyes orgánicas.
7. Sanear financieramente a Petróleos Mexicanos. Como parte de los cambios
a llevar a cabo, el gobierno federal debiera asumir el pasivo laboral de
Pemex, y no seguir desviando a otros fines, como ha sucedido por décadas,
los fondos que debieran integrarlo, haciéndolo hoy de hecho inmanejable
por parte del organismo, amenazando así el equilibrio financiero del
principal contribuyente del país y, sobre todo, la seguridad futura de los
trabajadores de Pemex y de sus familias.
8. Desvincular los subsidios a los combustibles y a la electricidad de la
CFE y de Pemex. Los subsidios al consumo de electricidad, gas LP y
gasolinas rebasarán este año los 300 mil millones de pesos, que al
cubrirse con recursos de los propios organismos, ocasionan trastornos
severos a sus proyectos de inversión y a su operación. Los subsidios, como
políticas del gobierno, sociales o económicas, debieran ser aprobados en
sus montos y destinos explícitamente por las cámaras del Congreso y
cargarse al presupuesto de los programas correspondientes, liberando de
ellos, en estos casos, a las finanzas de los organismos de energía.
9. Vincular los ingresos excedentes del petróleo a proyectos de largo
plazo. El incremento coyuntural de los precios del petróleo ha producido
ingresos excedentes en montos considerables para la hacienda federal. Esos
cuantiosos recursos debieron haberse invertido en obras que potenciaran el
desarrollo del país, fortalecieran la educación y aumentaran sólidamente
su acervo científico y tecnológico. Sin embargo, esos recursos, en su gran
mayoría, han ido al gasto corriente de los distintos niveles de gobierno.
Se ha dilapidado así una riqueza que muy difícilmente volverá a conocer el
país y que las próximas generaciones nos reclamarán. Por ello, será
necesario establecer que por ley, los excedentes que lleguen al Fondo de
estabilización de ingresos petroleros, se coloquen fuera de la tentación
del gasto corriente, en proyectos con impacto en el crecimiento y el
bienestar duradero de la población.
Al llevar a la práctica la política petrolera que se propone, Petróleos
Mexicanos y la industria petrolera en su conjunto estarían recuperando su
papel de impulsores principales del crecimiento económico y la
industrialización, motores de la formación de capital nacional,
proveedores de energéticos baratos para la economía del país,
contribuyentes a una balanza de pagos sana, convirtiendo a Pemex en
particular, con esa visión, en un ente productivo de alcances globales,
que obtenga sus ingresos principales de la venta de productos con alto
valor agregado, tecnología y capacidad empresarial.
Ejes fundamentales de esa nueva política serán el otorgamiento de
autonomía presupuestal y de gestión a Pemex y la estricta observancia de
los mandatos constitucionales en relación a las áreas de la actividad
petrolera reservadas con exclusividad al Estado, lo que deberá llevar,
como medida inmediata, a la cancelación de los llamados contratos de
servicios múltiples y de los contratos incentivados de reciente invención.