Ell agua en México: política, cambios legales y cambios institucionales

A partir de los años ochenta del siglo pasado, los diferentes gobiernos, desde Miguel de la Madrid (1982-1988) hasta Vicente Fox (2000-2006), abrieron México más y más al mercado mundial y sobre todo hacia los Estados Unidos. Estuvieron y están orientados hacia el libre comercio, la desregulación de la inversión extranjera, y hacia la desincorporación de las empresas paraestatales no estratégicas. El discurso de privatización, deregulación, descentralización y  del adelgazamiento del Estado que caracteriza al Banco Mundial, ha encontrado resonancia en el discurso oficial del gobierno mexicano.

En el caso del agua, una reforma constitucional de Miguel de la Madrid trajo como consecuencia la devolución y descentralización de la administración, infraestructura e inversión para el agua potable, que pasaron de manos del gobierno federal, a las manos de los gobiernos estatales y municipales. Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), empieza otra etapa de la política para el agua potable bajo el lema de la "actualización" y "modernización". El servicio del agua potable se les asigna a los llamados organismos operadores con autonomía administrativa y la autosuficiencia financiera como meta. Estos organismos tenían una clara orientación empresarial y mercantil; con miras en su conversión en empresas privadas en un momento futuro. La encargada de esta política es la Comisión Nacional del Agua (CNA), creada en 1989.

A finales de 1992, se aprobaron la nueva Ley de Aguas Nacionales (LAN), y dos años más tarde su Reglamento. La LAN 1992 tuvo el propósito explícito de fortalecer la concesión de derechos de uso y favorecer la administración privada del agua. La nueva ley formulaba las reglas y requisitos para las concesiones y transferencias de los derechos sobre el agua, sobre todo en el sector rural. Se permitieron concesiones a particulares por periodos variables que van desde los cinco hasta los cincuenta años. Además se admite el intercambio de derechos entre sujetos privados, siempre y cuando estos le sean notificados al Registro Público de Derechos de Agua (REPDA), instancia creada en el contexto de la nueva ley. La ley apuntó a que se creara un mercado del agua en los distritos de riego, bajo el supuesto de que el mercado produciría los incentivos correctos para la asignación eficiente del recurso. La Ley de Aguas Nacionales  define también la manera en que los usuarios y las entidades privadas pueden participar en la inversión en la infraestructura y en los servicios hidráulicos. Con el objeto de hacer enteramente viable la opción de la participación privada en el nivel local, la CNA promovió entre los estados la promulgación de reformas legales para armonizar las leyes con la nueva política federal.

En su primera versión según el Reglamento de 1994 de la LAN 1992, los integrantes de los Consejos de Cuenca eran primordialmente representantes de diferentes secretarías y de la CNA y algunos representantes de los usuarios, que correspondían a cada uno de los usos del agua. Adicionalmente, si el Consejo lo juzgaba conveniente, se podía invitar también a instituciones, organizaciones y representantes de las diversas agrupaciones de la sociedad interesadas. Después de una reforma al Reglamento en 1997 se redujo el número de participantes del gobierno federal, y se levantó la limitación numérica de representantes de los usuarios. La participación real de la sociedad queda sin embargo en entredicho por las facultades de la CNA. Los usuarios deben ser acreditados por esta comisión y para el caso de terceras personas interesadas en participar, primero deberán constituirse en grupos organizados y ser reconocidos e invitados por la CNA. El Centro del Tercer Mundo para el Manejo del agua (CTMMA) juzga: "No se puede hablar de una verdadera representación de los usuarios ya que no se considera la diversidad de características que éstos presentan, las necesidades e intereses no son los mismos para los micro productores que para los macro productores;… la coerción económica que los grupos poderosos pueden ejercer sobre otros distorsiona profundamente los procesos de toma de decisiones y los procesos de elección de representantes… La participación de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las instituciones de educación o centros de investigación… se encuentran supeditadas a la invitación que les haga la CNA, si ésta lo juzga conveniente (Art. 15 del Reglamento LAN), de esta forma podemos observar que los Consejos de Cuenca no son foros abiertos a la participación. La LAN confiere un alto grado de discrecionalidad al facultar a la CNA para decidir quienes participan y quienes no. Esta facultad de decidir permite jugar con el balance de poder y de esta forma poder dirigir las decisiones hacia objetivos o resultados ya establecidos previamente en otras instancias." La discrecionalidad es todavía más fácil, porque ni la ley, ni su reglamento establecen con claridad, quién es un usuario.

La Ley de Aguas Nacionales de 1992 hace poco menos de dos años fue reformulada en su mayor parte y publicada el 29 de abril de 2004. Se refuerza la línea política perseguida desde principios de los años noventa. La versión de 2004 es más extensa y explícita. En parte legitima cambios que ya implementó la Comisión Nacional del Agua en los años pasados. La Comisión adquiere un papel todavía más poderoso.

La política del actual gobierno foxista se define por un tono alarmista sobre la futura crisis del agua, que sirve para legitimar la "ayuda" externa para garantizar el suministro del agua para la población. El agua ha sido declarado por el presidente como un asunto de seguridad nacional. Se refuerza el llamado a la autosuficiencia y participación privada como medidas de solución.

En este contexto tiene mucha importancia el Programa para la Modernización de Organismos Operadores de Agua (Promagua) de Septiembre de 2001, con antecedentes bajo el gobierno anterior. El Promagua es financiado con un préstamo de del Banco Mundial, y favorece aquellos organismos urbanos que promuevan la participación del sector privado en la prestación del servicio de agua potable. Hay que subrayar que el programa es concebido para operar preferentemente en las localidades del país con un mínimo de 50 mil habitantes, donde la cantidad de "clientes" normalmente garantiza rentabilidad de las inversiones privadas. Las modalidades de participación privada que plantea son el contrato integral o parcial de prestación de servicios, el título de concesión, y la empresa mixta. Promagua es acompañado por el trabajo de consultoría y capacitación de instancias como la Oficina Internacional de Agua (OIA), el Centro Internacional del Ambiente (WEC), y el Centro Mexicano de Capacitación en Agua y Saneamiento (CEMCAS), donde están representados en gran parte los intereses de grandes consorcios trasnacionales del sector del agua.

Se ha documentado la presencia de la corporaciones transnacionales del agua más grandes del mundo: las francesas Suez y Vivendi; la española Aguas de Barcelona; la alemana Thames Water (RWE); y las estadounidenses Solaque y Bitwater; prestando servicios como diseño, planeación, construcción; operación y mantenimiento de plantas de tratamiento de aguas residuales, tanto industriales como municipales; plantas potabilizadoras; abasto de agua potable; y servicios de drenaje y saneamiento. En casi todos los casos de participación privada están involucradas las grandes empresas constructoras mexicanas, los bancos más importantes del país y grandes empresas extranjeras. Es decir, se han quedado afuera las pequeñas empresas regionales o locales.

Hasta ahora un análisis de la participación privada en el suministro de agua potable arroja los siguientes resultados: Cuando se necesitan mayores inversiones en la red de tubería las empresas privadas no muestran tener mucho interés por cumplir con lo estipulado en los contratos, o desde un principio no se comprometen a hacerlo. Y el servicio de las empresas privadas de ninguna manera garantiza un mejor servicio, pero sí incrementos en las tarifas.

Prácticamente no existe interes de la iniciativa privada en invertir en poblaciones pequeñas, porque allí no tienen perspectivas en la obtención de ganancias. Hay indicios de que las grandes empresas llevan un mapeo bastante exacto sobre las posibilidades de invertir en qué lugares, bajo qué condiciones, en qué momentos. Con condiciones más favorables, como apoyos financieros para la infraestructura hidráulica por parte del Estado, tarifas más altas ya establecidas, estarían en condiciones de intervenir rápidamente en el momento más conveniente para ellas.

El Estado, mejor dicho, el gobierno, mientras sigue insistiendo en el valor económico del agua, el enfoque central en su discurso sobre la "nueva cultura del agua". Alberto Cárdenas Jiménez, hasta hace algunos meses el secretario de medio ambiente, cuyo ministerio alberga a la CNA, resumía este pensamiento a su manera: "La única forma de tomar conciencia es pagarla hasta que duela". Los funcionarios quieren más modificaciones de las legislaciones federales y estatales para ajustar el costo de producción del agua hasta que se llegue al "costo real" y para promover reformas, que garanticen inversiones [privadas]. A traves de Promagua los subsidios del Estado están fuertemente vinculados con la obligación de admitir la participación privada y cambiar la estructura de tarifas. La promoción del comercio internacional y de la inversión con respecto al sector del agua y los servicios de saneamiento siguen siendo un objetivo declarado del gobierno.

Lo más que se subraya el objetivo de mejorar calidad y alcance del suministro de agua para la población mexicana, lo que practicamente no se encuentra en el discurso oficial, es la referencia al agua como derecho humano. Menos se menciona concretamente el documento de la ONU al respecto. Esto no es sorprendente, porque aceptando el acceso al agua como derecho humano pondría el gobierno en una posición, que la obligaría de asegurar su suministro a toda la población por encima de cualquier interés particular.

Algunas cifras:

México es un país de aproximadamente 2 millones de kilómetros cuadrados, con una población de alrededor de 100 millones de habitantes, de la cual más del 70 por ciento vive en áreas urbanas. Se calcula que un 89 por ciento de la población cuenta con servicios de agua potable y un 77 por ciento tiene servicio de alcantarillado. Aunque estos porcentajes alcanzan hasta un 95 por ciento y más en las ciudades, la situación en el campo es diferente.

Hay que mencionar en este contexto también, que aproximadamente un 10 por ciento de la población mexicana es indígena, muchas veces discriminada. Si en promedio un 70 por ciento de la población rural recibe agua entubada, según estimaciones oficiales, un 42 por ciento de las viviendas indígenas de México carecían de agua entubada para el año 2000, mientras que un 70 por ciento carecía de servicios de saneamiento.

México tiene una precipitación media anual de 777 mm por metro cuadrado, lo que equivale a 1 640 kilómetros cúbicos. Sin embargo, su distribución espacial es bastante irregular: en el 42 por ciento del territorio, principalmente en el Norte, las precipitaciones medias anuales son inferiores a los 500 milímetros y en algunos casos, como en las zonas próximas al río Colorado, son inferiores a 50 milímetros. Por el contrario, en el 7 por ciento del territorio, existen zonas con precipitaciones medias anuales superiores a los 2000 milímetros, en algunas regiones incluso por encima de los 5000 milímetros. Por lo general, estas precipitaciones se registran en unos cuantos meses; ya que el 80 por ciento de las lluvias se presentan en el verano. Eso hace más problemático el suministro de agua en tiempos de secas. Visto en forma panorámica en un mapa de la nación mexicana, en un área donde se capta el 20 por ciento de la precipitación se encuentra asentada el 76 por ciento de la población, un 90 por ciento de las tierras de riego, y el 70 por ciento de la industria.

La distribución tan diferenciada de las precipitaciones, junto con la distribución de aguas superficiales y aguas subterráneas, conlleva a una disponibilidad de agua anual per cápita muy variable en todo el territorio nacional. Así, existen regiones con una disponibilidad que varía entre 211 y 1 478 metros cúbicos por persona, mientras que por otro lado hay zonas donde esta disponibilidad – teóricamente – va a alcanzar entre los 14 000 y los 33 000 metros cúbicos anuales por persona. En promedio, cada mexicano dispone todavía de mucho más de 2 500 metros cúbicos de agua anuales, el valor crítico donde empieza, según la definición internacional, la escasez. Pero las cifras no revelan la escasez que ya se presenta en muchas regiones.

México cuenta con más de 4 500 presas, de las cuales 840 se clasifican como presas grandes. El agua en México se distribuye principalmente en los siguientes conceptos: para el uso urbano-doméstico (13.0 por ciento);  para uso industrial (3.8 por ciento) y para uso agropecuario (78.9 por ciento). La extracción anual del agua en México en su total todavía está lejos de la disponibilidad natural del agua, es decir, del agua que se recarga cada año con el ciclo hidrológico. Pero en algunas de las 13 regiones de las cuencas que cubren el territorio nacional, la demanda ya excede la disponibilidad del agua, en otras esta situación se dará pronto. En las regiones con escasez de agua más y más compiten los diferentes usos entre sí. Existen ya  conflictos por el agua entre zonas urbanas y rurales, entre ciudades o regiones vecinas.

Conflictos y problemas

Los conflictos y problemas del agua en México se expresan en forma diversificada. Si el Comentario General No. 15 de la Comisión de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) establece que el derecho humano al agua significa que cada persona tenga derecho al acceso suficiente, seguro, viable, fisica- y económicamente accesible al agua para el uso personal y doméstico (artículo 1); que el agua sea un bien de dominio público (artículo 2); que sea limpia y de calidad (artículo 4 y12b) y que tenga mucha importancia el acceso sostenible a los recursos del agua para la agricultura (artículo 7), entonces los problemas del agua en México tienen que ver con todos estos puntos.

La contaminación de aguas superficiales y aguas subterráneas, a causa del desagüe industrial y la filtración de materias tóxicas, representa un problema creciente, sobre todo para la agricultura y para el suministro de agua potable. Raras veces pasa un mes sin noticias en los medios de comunicación sobre protestas de campesinos contra la empresa petrolera estatal PEMEX, que contamina las aguas y suelos con sus métodos de producción y por negligencia. Las empresas mineras privadas, y otras grandes empresas del sector industrial, en numerosas ocasiones, no se quedan atrás. El saneamiento inexistente o insuficiente de las aguas negras urbanas complica el problema de la contaminación todavía más. 

La sobreexplotación de las aguas subterráneas en el centro y el norte del país significa un problema en sí mismo. Además lleva a que se perforen pozos cada vez más profundos y a la explotación de acuíferos milenarios, que se pueden usar solamente una vez y/o que contienen tóxicos naturales como arsénico o fluoruro. A pesar de esta situación se construyen más y más pozos profundos.

Los dos problemas mencionados arriba redundan en la deficiente calidad del agua potable. El agua para uso doméstico frecuentemente no es apta para ser tomada. Se estima, que un 60 por ciento de la población es afectada por enfermedades que se deben a la mala calidad del líquido,  la deficiente calidad del agua también incide en la tasa de mortalidad infantil. Las cifras oficiales, que enuncian un suministro de agua potable para más de 80 por ciento de la población, no reflejan la situación real. Como consecuencia florece el negocio del agua embotellada. Después de Italia, los mexicanos son los subcampeones mundiales per capita en consumo de agua embotellada. Existen estimaciones, según las cuales se podría sanear toda la red de agua potable del país con los gastos anuales que se hacen para comprar agua embotellada. A nivel latinoamericano, los mexicanos además ocupan el primer lugar en consumo de refrescos embotellados. Tomando en cuenta al mercado mexicano y simplificando un poco, eso significa, que en este caso los mexicanos o son clientes de Coca Cola, o de la Pepsi Cola. Para muchos esta situación es una prueba de que el agua potable en México en gran medida ya está privatizada.

Las cifras oficiales sobre el suministro, tampoco dejan ver normalmente que el agua entubada no se encuentra disponible en forma permanente, ya que en algunas áreas se dispone solamente de  algunas horas de agua en las tuberías (el llamado sistema de tandeo). Una vez vacíos los tinacos y/o las cisternas, no queda otro remedio para los hogares que pedir un camión cisterna o pipa de agua, un negocio que se encuentra frecuentemente en manos privadas. Cuando el servicio es proporcionado por el gobierno, la disposición del líquido dependerá de criterios azarosos como del trueque de votos por servicios, o de los sobornos a los choferes de estas unidades. Es ahí donde los usuarios pagan múltiples veces la cantidad de la cuota normal mensual por el suministro de agua potable.

El suministro de agua favorece a las grandes ciudades en detrimento de la población rural. En las ciudades se concentra potencial de conflicto y también de votos electorales, además de que la infraestructura hidráulica es menos costosa per cápita, que en el caso, por tomar un ejemplo, del suministro de agua para una población rural-indígena retirada. Muy ilustrativas en este sentido son las protestas recientes del Pueblo Mazahua en el Estado de México. Desde la planta potabilizadora "Los Berros", construida a principios de los años ochenta, y ubicada cerca de las comunidades indígenas Mazahuas, se bombean cada segundo 16 000 litros de agua potable hacia la Ciudad de México, mientras que gran parte de la población mazahua espera desde hace decadas su conexión a la red de agua potable.

Las represas:  Las protestas contra las grandes proyectos de represas como la represa San Nicolás en el estado de Jalisco o el megaproyector hidroeléctrico de La Parota, en el Estado de Guerrero, llaman cada vez más la atención. La problemática de las represas entraña múltiples aspectos. En la zona superior de las cortinas se inundan tierras agrícolas y a veces pueblos enteros. En la zona por debajo de la cortina, los campesinos disponen por lo general de menos agua para riego, que antes de la construcción de la represa. Además, existe el problema de las inundaciones repentinas, cuando las represas se desbordan.

Fugas en la red: Antes de llegar a los hogares, por lo menos una tercera parte del agua se "pierde" por fugas en la red primaria y las tomas ilegales. Las fugas no solamente tienen como significado la pérdida de agua. También posibilitan la entrada de materias contaminantes en la red tuberías. En cuanto a la agricultura de riego, los expertos estiman que solamente un 40 por ciento del agua se aprovecha de manera eficiente.

Hundimiento del suelo en las ciudades: El consumo de agua en la capital del país no solamente causa problemas en los alrededores, sino en la misma zona metropolitana misma, con efectos para sus entre 22 y 25 millones de habitantes según conteo y límites areales de la Megaciudad. Actualmente se extrae cada año el doble de la cantidad de agua que se recarga con el ciclo hidrológico en el manto acuífero. En algunas zonas de la capital el suelo se hunde hasta 60 centímetros por año. En otras ciudades grandes del país el problema no es tan extremo, pero es similar estructuralmente.

**"esta información se basa en un estudio sobre la cuestión del agua en México encargado por la organización Pan para el Mundo".